新的監管藍圖

　　荷蘭央行行長和巴塞爾銀行監管委員會主席 諾特·威林克(Nout Wellink)

　　雖然個體健康的銀行一般會導致一個健康的銀行體系，但僅有這種針對單個機構的方法本身可能是不夠的。同樣重要的是，要有應對順周期問題和強化整個銀行體系的更廣泛的宏觀審慎措施。系統性措施是解決一些銀行的“大而不倒”問題和金融機構的業務關聯性問題。

　　在兩年前的銀行監管機構國際會議上，我使用了暴風雪沖擊的比喻和需要建立更堅固的防護網來形容本次金融危機?，F在我來介紹一下巴塞爾銀行監督委會(以下簡稱“巴塞爾委員會”)針對本次金融危機所采取的對策，這些對策的設計是為了防止未來的危機。

　　僅在2008年9月就發生了如下一些重大金融事件：雷曼兄弟公司宣布破產；其他美國大型投資銀行轉變為銀行持股公司；房利美和房地美被國有化；將AIG從倒閉的邊緣救回；Fortis被拆分和出售(Fortis是一家總部在比利時的大型金融機構，本次金融危機爆發后，公司的商業銀行和證券業務被出售，只保留了保險業務)；冰島最大商業銀行以及隨后整個銀行體系都出現嚴重問題；許多國家政府開始向本國銀行提供大規模援助。

　　當時是本次危機最嚴重的時刻。自那時起，銀行和金融體系逐步趨于穩定，經濟也走上復蘇之路。但達到目前現狀的代價是高昂的—由于大規模的官方救助政策，所以許多國家的財政赤字大幅度增加。金融危機對實體經濟也產生了重大影響，財富大量損失，失業人數激增。目前問題還沒有結束，風險依然存在。

　　盡管痛苦和代價很大，但本次危機畢竟給我們提供了一個進行長期改革的機會，這種改革對把銀行和金融體系改造的更有能力應對未來沖擊是必要的。巴塞爾委員會一直處于這種改革方案的核心位置，改革方案是在2009年20國集團匹茨堡峰會上確定的。

　　2009年巴塞爾委員會的成員國增加了一倍，達到了27個。成員國的增加使我們獲益非淺，因為這帶來了更大程度的合法性和更多智慧。

　　下面我介紹巴塞爾委員會對本次金融危機的反應和針對未來金融危機的改革。我首先介紹巴塞爾委員會針對銀行的改革，該項改革的目的是使銀行更有能力應對沖擊。但僅有針對銀行的改革是不夠的。巴塞爾委員會正在研究針對整個金融系統的風險。

　　使銀行體系更有活力

　　我們針對銀行的改革目標是建立更強有力的資本基礎和流動性監管機制。2009年7月對《巴塞爾Ⅱ》的框架進行了大幅度修改，進一步增強了現有資本規定。2009年12月的建議引入了目前沒有的其他標準(如杠桿率和流動性規定)?，F在，人們將修改后的《巴塞爾Ⅱ》資本框架和其他新的國際標準統稱為《巴塞爾Ⅲ》。

　　據分析，本次危機前的資本標準太低，不足以應對銀行體系中積累的各種風險。必須提醒的是，本次危機的顯著影響直到2007年才顯現。而危機的積累是在實施《巴塞爾Ⅱ》之前。許多國家是在2008年或以后才引入《巴塞爾Ⅱ》標準的。因此，本次危機不是《巴塞爾Ⅱ》的危機。

　　導致本次金融危機的因素很多，負有責任的機構包括銀行、投資者、評級公司和監管當局。從監管的角度講，主要問題是資本金的數量和質量。雖然有最低8%的資本標準，但許多銀行實際只持有2%的資本。而且如果考慮到監管調整(如商譽)所造成的一級或二級資本的扣減，則很可能的情況是許多銀行只有更少的有形權益資本。

　　另一個監管方面的缺陷是有關交易賬戶風險的資本金規則。銀行在這些賬戶中積累了大量低流動性的信貸產品?；赩AR計算的資本規則只考慮了10天期限。銀行濫用了此規則，在交易賬戶積累了大量低流動性的結構性信貸資產。這些資產沒有交易市場，所以當銀行的流動性出現問題時，不可能對這些資產進行估值，而且針對這些資產的風險所持有的資本金又非常少。這部分資產是危機中最先遭受的損失。

　　除了這兩個重要缺陷外，還有包括流動性管理在內的其他問題。許多銀行過度依賴通過大額融資來購買證券化的低流動性資產。此外，金融機構沒有良好的動機和治理結構，也缺乏透明性，這使外界很難了解一家銀行的風險和相關資本的質量。

　　至今為止，巴塞爾委員會都采取了哪些應對措施？第一，我們強化了資本基礎。提高資本的質量、一致性和透明度一直是巴塞爾委員會改革計劃中的一個主要目標?？傮w上講，這些有關資本構成的規則代表了資本標準的顯著增強。新資本標準本身是全球資本機制的一個重大改進，而且這些新標準會由于更好的風險覆蓋范圍、引入緩沖機制和更高最低資本規定而得到進一步強化。這些改革中最核心部分是更高的資本水平。

　　除了提高資本的質量外，巴塞爾委員會還改進了監管框架的風險覆蓋范圍，而且正在考慮做進一步的改進。我們的目標是覆蓋所有重大風險。在本次危機中，現行基于風險的機制沒有覆蓋許多風險。巴塞爾委員會已經極大地強化了有關交易賬戶風險、復雜證券化產品風險和表外機構風險的資本金規則。平均地講，修改后的交易賬戶框架規定要求銀行必須持有高于原規定34倍的資本金。目前我們正在最后修改有關交易對手信用風險的資本金規定和風險管理標準。

　　監管資本框架中的另一個要素是杠桿率(LA)，這是對基于風險的資本標準的一個支持。在本次危機形成的過程中，許多銀行持有非常高的一級資本與風險資產的比率，但同時又設法在表內和表外積累了非常高的杠桿率。將杠桿率作為一個補充，會有助于約束整個銀行體系的過高杠桿率。杠桿率有助于防止出現“規避”基于風險的資本規定的企圖，這也會減少模型風險。

　　2010年7月，巴塞爾委員會的上級機構(即中央銀行行長和監管首腦會議)一致同意將最低杠桿率確定為3%，并進行了相應的測試，目標是在2015年1月開始實施。對具有大量資本市場業務的全球性銀行來說，與一些國家的現行標準相比，3%的標準可能比較保守。

　　上述改革措施極大地改變了資本監管框架。巴塞爾委員會建議的流動性管理框架也將產生深遠影響，因為目前還沒有一個全球性流動性標準。

　　在本次危機中，長期融資一直存在不足。為此，巴塞爾委員會建議設立全球最低流動性標準，使銀行可以抵御潛在的短期融資壓力和解決銀行資產負債表中長期結構的流動性錯配問題。“流動性覆蓋比率”(LCR)將規定銀行必須持有足夠的高質量流動性資產，以應對30天的融資壓力。與此規定相配套的是“凈穩定融資比率”(NSFR)，該比率是一個長期結構性比率，其目的是解決流動性錯配問題。

　　引入一組新標準是一個復雜過程。與已經有廣泛經驗和數據的資本標準框架不同，流動性標準沒有類似的歷史紀錄。因此，巴塞爾委員會采取了非常慎重的方式來設計和計算標準，并將分析這些變化的影響，以確保新標準是有效的。在經過全面評估其影響之后，2015年新引入的“流動性覆蓋比率”將是一個最低標準。類似的，2018年1月將引入修改后的“凈穩定融資比率”。在最終文件定稿之前，巴塞爾委員會還將實施一個“觀察階段”，以解決各個業務領域或融資結構方面所有預料之外的后果。巴塞爾委員會將在2010年年底之前修改完“凈穩定融資比率”，并在“觀察階段”進行測試。

　　這些建議—更高和更好質量的資本金、擴大風險覆蓋范圍、引入杠桿率和新的全球流動性標準—是巴塞爾委員會針對本次危機所采取的措施。但這還不是改革的全部內容。巴塞爾委員會還制定了其他有關銀行監管的重要指導原則。這些指導原則包括壓力測試、估值、公司治理、報酬、監管機構和金融工具會計核算的高水平原則等。

　　應對系統性風險

　　雖然個體健康的銀行一般會導致一個健康的銀行體系，但僅有這種針對單個機構的方法本身可能是不夠的。同樣重要的是，要有應對順周期問題和強化整個銀行體系的更廣泛的宏觀審慎措施。系統性措施是解決一些銀行的“大而不倒”問題和金融機構的業務關聯性問題。

　　解決系統性風險的一個關鍵問題是在經濟形勢好的時期建立某種緩沖，在形勢不好的時期使用這些緩沖。為了實現這一目標，巴塞爾委員會已經引入了資本留存緩沖(CCB)。隨著銀行資本水平逐步接近最低規定，資本留存緩沖將會對銀行的可分配利潤施加一種約束。資本留存緩沖包括紅利支付、回購股票和獎金。在經濟形勢不好期間保留較高比例的收益有助于確保有足夠資本來支持銀行的正常業務和貸款。資本留存緩沖的2.5%應當是普通權益，該規定將于2018年年底前實施。

　　此外，2010年7月巴塞爾委員會發布了一個逆周期緩沖(CB)的建議。當各國監管當局認為，過快的信貸增長與系統性風險的積累相關時，就可以實施這一建議。在信貸過快增長期間，逆周期緩沖可以擴大資本留存緩沖的數量，最多達到2.5個百分點。相對應的，當監管當局判斷需要釋放緩沖時，則釋放的緩沖會有助于吸納銀行系統的損失，否則這種損失會對金融穩定構成威脅。這可以降低由于監管規定造成的對信貸量約束的風險。上述措施共同構成的框架的目的是增強銀行業的抗風險能力和緩解順周期性。

　　使用“預防性”(gone concern)或有資本可以增加私人部門在解決未來銀行危機時的貢獻，因此可以減少道德風險。巴塞爾委員會最近發布了一項建議，該建議是基于一項規定，即資本工具的合約條款應允許監管當局在判斷一家銀行出現嚴重問題時，資本可以被核銷或轉換為普通權益。目前我們正在分析“預防性”或有資本在資本框架中的潛在作用。設計這項資本的目的是降低一家銀行或整個銀行體系瀕臨倒閉的概率。

　　前面介紹的幾項建議都有助于減少順周期性。這些建議包括杠桿率、資本留存緩沖和逆周期資本緩沖。此外，巴塞委員會正在研究解決最低資本規定的過度周期性問題的不同方法。

　　雖然順周期性放大了沖擊的影響，但過高的關聯性和大而不倒的問題也可以將沖擊傳遞到整個金融體系和實體經濟。有關這些問題的研究正在進行。巴塞爾委員會和金融穩定理事會(FSB)正在設計一個針對系統性重要機構的整體方法。該方法可能包括增加額外資本、可轉換債券和或有資本等。

　　巴塞爾委員會的許多改革措施也有助于解決源于銀行或銀行業以外的風險。例如，巴塞爾委員會2009年7月對《巴塞爾Ⅱ》的修正主要是為了解決與證券化、再證券化和表外敞口(如結構性投資機構)相關的風險。此外，杠桿率(包括表外敞口)設定的限制和完善風險管理及交易信用風險資本規定，也會發揮重要作用。

　　結論和未來工作

　　總之，巴塞爾委員會已經采取的幾個重要措施，目的是將銀行體系打造得具有更高活力。如果在本次危機前銀行就持有我們要求的資本水平，則我們很可能不會經歷如此嚴重的一場危機。

　　我要重申的是，現行標準非常具有挑戰性。即使在提高資本水平之前，我們就已經引入了更加嚴格的資本定義。這一做法本身相當于大幅度提高了最低資本標準。此外，我們還大幅度提高了交易賬戶、衍生品和銀行間敞口的資本標準。最后，我們增加了銀行必須持有的普通權益數量，從2%上升到7%。對許多全球性銀行來說，7%的標準明顯高于舊標準條件下的相同數量，因為必須同時考慮到向普通股權益的監管調整影響和對交易賬戶及交易對手風險更高的風險加權規定。

　　這是一個根本性的改變，巴塞爾委員會已經充分考慮了這種改變的潛在影響。我們已經進行了全面的定量影響分析，也評估了監管改革的影響。2010年8月，巴塞爾委員會和金融穩定理事會發布了一份關于在轉向這些新標準過程中更高監管標準對宏觀經濟的影響。該報告的結論是，轉向更高資本和流動性標準僅會對經濟增長造成溫和影響。與該報告相關的是巴塞爾委員會進行的另一項研究，該研究針對新標準對經濟增長的長期影響，結論是提高最低資本和流動性標準會對經濟增長產生顯著的正效益。這種正效益的產生是由于降低了金融危機的概率以及與危機相關的產出損失。當然，我們清楚地認識到這些更嚴格規定的影響，為了支持當前經濟的復蘇，巴塞爾委員會希望實現一種平穩的過渡，新標準將從2013年起逐年提高，到2018年達到最終目標水平。在相同年限內，杠桿率和流動性標準也將逐步實施。

　　這些是最晚的時間標準。我們已經指出，如果一些國家的銀行體系贏利情況很好和有能力實施新標準而又不會限制信貸增長，則這些國家可以有更快的實施計劃。如果一些銀行目前低于最終標準，雖然認為自己有時間按期達到標準，但也不應當允許這些銀行增加分紅數量。銀行可以通過留存收益、籌集資本或降低那些不一定與最終借款人相關的信貸風險敞口來達到新標準。

　　我們針對本次金融危機的措施是否充分？對此問題的答案是肯定的，但我們還需要一個更確定的肯定答案，因為還有許多工作要做和決策的第二個關鍵步驟還沒有完成。這里我指的是具體落實和以后的有效監督。

　　我們必須牢記的是，人類常常是健忘的。不管新標準有多嚴格和我們如何預期這些新標準會提高銀行和銀行體系抵御風險的能力，前提是這些標準必須被有效實施和執行。另外，我們的標準必須跟上金融創新的步伐。我們已經設計了一條通往更安全銀行體系的道路。我希望不久的將來銀行體系和整個經濟都能變得更有活力。”

　　(本文由中國人民銀行研究生部康以同摘譯自諾特·威林克先生2010年9月22日在新加坡舉行的第十六屆銀行監管機構國際會議上的演講。)