如何擁有不貶值的養老財富

　　文／本刊記者 李 斌

　　養老金不僅要貨幣化，更要資本化，才能讓老百姓擁有不貶值的養老財富。

　　隨著進入老齡化社會速度的加快，“未富先老”已經成為我們不得不面對的現實問題。那么，中國的老齡化將在什么時候達到峰值期？“未富先老”對于中國社會意味著什么？中國現行的養老金制度到底存在哪些弊端？要解決中國的老齡化問題，合理的養老金制度安排有哪些？

　　就這些問題，《新財經》記者專訪了清華大學公共管理學院就業與社會保障研究中心教授楊燕綏和國家行政學院教授竹立家。

　　從現代化向現代性過渡

　　《新財經》：據統計，在“十二五”結束時，中國老齡人口將超過1.3億。您認為，一個國家進入老齡化的標志是什么？中國將在什么時候進入老齡化？

　　楊燕綏：人口老齡化指65歲以上的人口占到一個國家總人口的7%以上時，說明這個國家就進入了老齡化社會。之后會逐步升級，65歲以上的人口越來越多，到達頂點的時候，就是老齡人口的峰值點。然后，隨著總人口的下降，老齡人口也會減少。但老齡人口與勞動人口的比例不會下降，因為社會越發達，生產力就越發達，生活條件越好，老齡人口壽命就越長，這就形成了整個社會勞動人口對老齡人口的贍養力問題。從全世界來看，從進入老齡化到峰值期，美國用95年時間，從1960年到2055年；中國是從2000年到2038年，不到40年時間，可見中國的老齡化發展速度是非?？斓?。

　　竹立家：目前來看，“十二五”期間會有一個轉折點，就是老齡人口占社會總人口的比例會超過10%，這是一個重要的關口。

　　《新財經》：既然中國的老齡化發展速度這么快，現在大家都提出了一個“未富先老”的話題，您怎么理解“未富先老”？

　　楊燕綏：“未富先老”這個問題早就提出來了，而中國對于管理“未富先老”在十年前也意識到了，當時預計，到2020年中國將進入老齡化。但是，當時只是意識到了，重視程度卻不夠。今天又提出“未富先老”問題，說明現在大家對這個問題越來越重視了。

　　中國目前的人均GDP是4000美元，但美國、歐洲國家都超過了10000美元，相比較而言，就形成了中國的“未富先老”。一般而言，勞動人口主要指從15歲到64歲之間的人口，中國社會的贍養力正在呈現出以下四種情況：第一，但在中國，一般15歲到25歲的人口還在學校讀書，要把這部分人減掉。第二，要減去一部分失業人口，沒有工作的人得靠別人幫助，怎么去贍養老人呢？第三，低收入者，中國有那么多低收入者，養自己都很困難，有的還要依靠低保。第四，現在很多人在50?55歲就退休了，并沒到法定退休年齡，我們叫做提前退休，據統計，中國現在的平均退休年齡在50歲左右。

　　如果我們不考慮這四個因素，到2038年，中國應該是2.7個勞動人口贍養1個65歲以上的老人。但如果把這些因素都考慮進來的話，到時候就不到一個勞動力要贍養一個65歲以上的老人，這個情況是非常嚴峻的。要改變這種情況，我們現在的退休年齡、低收入人群、失業狀態都需要改變。

　　竹立家：到2020年左右，中國的人均GDP可能會達到8000美元。但是屆時，中國的老齡化估計在12%?13%左右。所以，政府要及早解決這個問題。我個人認為，解決養老問題還是要走社會養老保險的路子。

　　當然，中國社會老齡化問題和西方社會老齡化問題的解決方法，還有一個文化差異的因素，中國家庭對于老年贍養的自覺自主意識，是西方國家沒有辦法比的。

　　現在看來，社會老齡化速度在加快，相對于西方國家，我們從理念上、文化上，中國的壓力相對比較輕。但這不能說我們的社會和政府就不做工作了，恰恰相反，政府要提早做工作，加大養老方面的投入，當我們真正面臨老齡化社會的時候，也可以平穩地過渡。

　　《新財經》：過去，中國是靠人口紅利促進了經濟的快速增長，現在看來，人口紅利在逐漸消失。未來，我們應該做怎樣的轉變？

　　竹立家：中國的人口紅利現在看來已經在逐漸消失，但作為一個正常社會、和諧社會、文明社會，真正的發展不是靠人口紅利，而是靠治理，現代性的標志就是發達的經濟。中國現在是從現代化向現代性過渡的一個時期，在這個時期里，未來五至十年是整個社會重要的轉型期，也是經濟轉型期。

　　經濟轉型的另一個特點是從粗放型、生產型向技術型、環保型和消費型經濟發展，讓人民群眾真正在未來五至十年享受發展的成果。三十年來，我們用人口紅利付出了勞動和辛苦，在逐步進入老齡化以后，社會要承擔一定的責任。政府本身要有意識地在服務、消費、休閑，包括老年人養老方面做好工作。

　　養老制度碎片化的信譽風險

　　《新財經》：中國最初的養老金制度安排是怎么樣的？有哪些弊端？

　　楊燕綏：預計到2015年中國會出現勞動人口供需的“劉易斯拐點”，每年會減少勞動力近800萬， 65歲以上的人口相應增加也是800萬；我們還得考慮全球化競爭。養老金政策和制度安排必須面對這兩個問題：家里老人多了，家外競爭激烈了，我們怎么辦？

　　1997年世界銀行《養老金報告》指出，養老金不能光靠政府一個肩膀扛著，報告提出了“三支柱”概念，就是養老要由政府、企業、個人三方面來共同承擔。但是，“三支柱”政策不一定要安排三個制度，面對全球化和老齡化，養老金最好的制度安排有兩個：政府賬戶和個人賬戶。

　　中國在1997年進行企業職工養老保險改革時也借用了這個思路，叫做社會統籌和個人賬戶相結合，這個思路是對的，但是在相結合的過程中路徑卻錯了。1997年，養老保險改革制度頒布后，國企也進行了改革，很多企業老職工提前下崗了，或者提前退休了，社會統籌定了20%的高費率，在全世界最高，但養老金仍然不夠用。

　　在這種情況下，本來應該有養老金公共預算，但政府一直沒有作預算，也沒有作財政轉移支付。地方政府要負責發放養老金，但地方財政卻沒有錢，企業20%的費率又不夠支付，最后只好想辦法利用個人賬戶。1998年以來，企業職工按個人工資的8%建立養老儲蓄個人賬戶，但個人賬戶并沒有真正投資運營，而是被政府挪用了，到現在已經被挪用了近1.5萬億元。這就使財政可以忽略養老預算問題，用錢去蓋大樓，拉動經濟，民生和社會建設問題被忽略了。

　　《新財經》：在這個過程中，政府針對養老金制度是否進行過改革？

　　楊燕綏：2006年，中央頒發了關于養老金改革的文件，提出了要做實個人賬戶。但是，要想做實個人賬戶，卻面臨三個問題：第一，養老金不足的部分由誰來補？也就是說，過去被挪用的那部分養老金誰來補充？第二，要做實個人賬戶就要實現正式的投資運營，要讓養老金產生收益，誰是受托人？第三，投到哪里能保值，政府如何去監督養老金市場的安全？

　　其實，要做實個人賬戶并沒有那么簡單。首要的問題是沒有市場、沒有規則、沒有受托人。而且，個人賬戶被挪用，政府實際上記的是一筆賬單，連本帶息都是空賬，所以，政府將來要連本帶息還賬。如果我們將來的國際競爭力越來越強，政府還可以有實力還這個賬，但我們的人口畢竟不是越來越年輕，到時候政府要連本帶息還賬，這將意味著什么？所以，養老金空賬問題會越來越明顯。我認為，1997年推出的企業職工社會養老保險是當時國有企業改革的配套措施，這個配套措施到現在已經完成了它的歷史使命，應該退出歷史舞臺了。

　　《新財經》：從目前來看，現行養老制度的主要問題在哪？

　　楊燕綏：現行養老制度最大的問題是覆蓋面不全，很多人到現在還沒有養老金。2009年，政府推出了農村養老保險政策，2010年發布的《社會保險法》提出了城鎮居民養老儲蓄，這些政策都是不錯的。但到目前為止，很多政策措施還沒有完全展開，養老金覆蓋不足問題還很嚴重。

　　同時，已經被養老金覆蓋的人群也存在嚴重的制度碎片化問題。養老金制度按身份劃分，第一是公務員和事業單位的退休金制度，退休金制度是從1958年開始實行的，單位和個人都不用繳費，退休金是退休工資的80%?95%，替代率很高。公務員的養老金全部靠當期納稅人的國家財政預算來兜底，增加了國家財政負擔，這不公平，也不效率。第二是城鎮企業職工的養老統籌，企業要交20%的費率，個人要交工資的8%的費率，一共是28%的費率。但養老金的發放到2010年年底全國平均水平只有1400?1500元，而公務員和事業單位職工一分錢不用交，一個月平均能拿到4000?5000元，3倍之差，這就是養老金制度的碎片化。

　　另外，還有待遇差問題。政府現在對于農村參保人員每人每月最少55元的補貼，各地區不同，但最高沒有超過200元的。從公務員的5000多元到農民的55元，這么大的差距是沒有道理的。中國的養老制度碎片化體現在不同制度覆蓋下的不同人群，而人群又是以身份來劃分的，這就產生了待遇差問題。特別是公務員的養老金制度，已經成了整個養老金制度中最不公平的一塊，成為了社會的眾矢之的。

　　所以，我們現在要解決養老金制度碎片化、身份化、覆蓋面不足、待遇差等問題。否則，政府將面臨兩重負擔，一個是財政不斷加大補貼，一個是政府要面臨失去信譽的風險。

　　合理的制度安排

　　《新財經》：既然之前的一系列制度存在著種種弊端，要解決中國人的養老問題，應該建立怎樣的合理制度安排？

　　楊燕綏：解決養老問題要最大限度地把政府、企業、個人能力和市場融資都利用起來。在一些西方國家，國民年金水平在過去很高，但最近二三十年有所下降。從全球趨勢來看，養老金制度也在趨向國民年金低?；?，因為不這樣的話，政府也負擔不起。

　　最好的養老金制度安排就是用“中央統籌國民基礎養老金”來克服貧困，用“個人儲蓄養老金”來改善生活的制度結構。個人賬戶養老金需要制度化、市場化、全民化。

　　首先，中央統籌國民基礎養老金，可以通過養老社會保障稅的方式籌集資金，然后在全國建立預算，按照各地消費支出的50%發放，發給所有65歲以上的老人。從法律上不排除任何人，但是可以鼓勵那些高收入者放棄自己的養老金。

　　其次，我們所有人工作一輩子不可能只為了吃飯，那樣的人生就太灰暗了。所以要建設第二個制度，叫做個人儲蓄養老金，讓所有人在一生中根據不同的情況儲蓄養老，比如有兩套房子，其中一套用于養老。

　　《新財經》：具體來講，要建立個人儲蓄養老金，應該具備哪些條件？

　　楊燕綏：建立個人儲蓄養老金有幾個條件：第一，要有“稅優”待遇，就是延期征稅。養老儲蓄不能當期征稅，因為養老金賬戶的錢要等到退休以后才使用，不能算當期收入，不能征收當期收入所得稅，我們把這個叫老年紅利。

　　第二，繳稅標準。企業應拿出一部分錢存入職工個人賬戶，可以叫做職業年金。

　　第三，養老金托管。首先要保證養老金的產權不轉移，養老金投資最關鍵的是產權保護和受托人，要讓養老金的財產是獨立的。獨立就意味著政府不能隨便將養老金納入財政亂使用，這是公共基金。也不能拿來買保險，因為一旦進了保險公司，就納入了保險公司的資產負債表，保險公司可以用來抵押，也可以用來發高工資，把養老金的風險與保險公司的風險系在一起，誰也不能說保險公司肯定沒有風險，肯定不會倒閉?，F在全球性的風險越來越大，日本的地震、海嘯、核電站爆炸，這些也會蔓延到很多國家。來自美國的金融海嘯，也讓那么多大金融機構倒閉了。所以，養老金投資必須堅持資產獨立、產權保護，政府和公司不能貪這個錢。20世紀80年代，智利進行養老金制度改革的時候，有一個非常關鍵的名言，說膽子大的“小偷”，可以把手伸進國王的錢包里偷國王的錢，但是絕不敢動養老金。所以，托管人一定是專業的，有競爭力，業績好，能夠保持資產獨立，敢于把管理費透明的機構。

　　第四，養老金增值保值。養老金投資可以投在固定資產上，比如房地產。澳大利亞最近有一個政策，就是允許用超級年金個人賬戶買一套投資房，為的是將來養老的資產能夠保值。另外，養老金也可以買股票、基金、債券，但要做好組合，分散風險?，F在，養老金的投資籃子比較少，很多收益好的項目只給少數人帶來了收益，做不到給老齡人口的分配，這就需要政府改變發展模式，讓養老金有長期的投資收益。要建立養老基金投資的評價機制，審慎投資，構成社會保障基金投資的公共治理結構。

　　第五，控制通脹。如果通貨膨脹嚴重，不僅我們的當前低收入生活受到影響，養老金也會貶值。

　　“貨幣+資產”=不貶值的養老財富

　　《新財經》：按您前面所說，中央統籌國民基礎養老金的確是一種不錯的制度安排，要建立這個制度，有沒有具體的操作方案？

　　楊燕綏：具體來說，建立中央統籌國民基礎養老金，要逐步降低公務員和事業單位退休金的支付水平，在未來二十多年中，爭取與國民基礎養老金對接，將退休金變成基礎養老金。從操作上來講，應該從現在開始，公務員和事業單位建立個人職業養老金賬戶，單位和個人都要繳費。而從退休開始，個人賬戶也要支付養老金，也可能只支付1個百分點，替代率不用太高。但隨著退休金的下降，用職業年金來補充，用財務緩沖的方式，使公務員和事業單位的退休金也變成基礎養老金。

　　最后再與現在的城鄉政府養老補貼、企業職工的基礎養老金三者進行對接，成為國民基礎養老金。這樣，使公務員、事業單位建立的職業年金和現在的基本養老保險的個人賬戶、企業年金全部合并為個人賬戶。我們爭取用二十五年時間，讓前臺動靜不要太大，后臺財務平穩對接，這樣的制度才是養老金制度走向科學、公平最好的辦法。

　　《新財經》：作為政府、社會、老百姓，在養老問題上，各自應該扮演怎樣的角色？

　　竹立家：按現在的情況看，在養老金方面政府承擔的少了一點。在中國的財政支出中，社保的比例還是比較低的。

　　西方國家在社會保障方面一般會占到GDP比重的10%；但中國只占了GDP的2.4%，是非常低的。一般來說，社會保障要占到財政支出的50%以上，所以，我們與西方國家的差距還比較大。從政府、社會、個人三方面考慮，政府還是要加大對社會保障的投入，必須下決心讓辛苦的一代人，到了晚年真正享受到社會發展帶來的成果。政府要承擔主要責任，這是社會發展的基本模式。

　　楊燕綏：改革拖得時間越長，養老金負債就會越大，人們積累的機會就越短，一旦到了老齡高峰期，就會出現老齡危機。

　　中國政府和老百姓都要學會讓養老金走出貨幣化，進入資本化。貨幣化的養老金只能讓我們拿到少量的錢，然后用這些錢去換取生活物品，短期的問題解決了，但將來長期的問題怎么辦？

　　所以，養老金不僅要貨幣化，更要資本化，才能讓老百姓擁有不貶值的養老財富。第一是養老貨幣，第二是養老資產，“貨幣+資產”才能形成養老的財富。中國已經到了這樣一個關鍵時刻，但最重要的是我們的政府要學習，要創新，社會要學習，老百姓也要學習。