國務院全面清理規章

　　國務院在全國范圍內清理各類規章的工作終于在近日落下句點。

　　日前，國務院法制辦向外界披露了此項工作的成果。截至2008年6月底，共有2320部規章被廢止和宣布失效，已經修改或擬修改的規章達到2542部。

　　這是一個驚人的數量。被此次清理行動列入審查范圍的共有12695部各類行政法規，廢止、失效或者修改的規章就接近總量的40％。

　　“對行政法規進行經常性的廢、改、立，是一件很正常的事情。”北京大學教授湛中樂評價說，最關鍵的問題是，在對這些規章進行清理的時候能夠引入外部監督的力量，除了行政機關的自我清理，也需要民眾的參與，乃至司法審查的介入，如此方能建立完備的規章審查制度。

　　規模最大的規章清理行動

    本次規章清理行動由國務院的一紙通知而起。國務院辦公廳于2007年2月25日下發了《國務院辦公廳關于開展行政法規規章清理工作的通知》(國辦發〔2007〕12號)(以下簡稱12號文)。12號文稱：“為了更好地適應加快建設法治政府、全面推進依法行政的要求，國務院決定對現行行政法規、規章進行一次全面清理。”

　　列入此次清理行動范圍的，包括行政法規、國務院各部門制定的現行規章，以及省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府制定的現行規章。因此，我國行政機關事實上享有的立法權受到了一次全面的檢討。

　　在今年年初，國務院已經宣布92件行政法規被宣布廢止或失效。

　　而更大的挑戰來自對規章的清理。據本報記者了解，目前我國共有31個省(自治區、市)和49個較大的市人民政府享有規章制定權，另外國務院共有55個部門也享有規章制定權。列入清理范圍的規章中，由各級地方政府制定的共有9664部，由國務院各部門制定的則有3031部。因此，這也是我國有史以來規模最大的一次針對規章體系的清理。

　　按照湛中樂的說法，我國的規章體系，尤其是制定于上世紀80年代的規章，在改革開放的早期，曾經發揮過非常正面的作用，彌補了立法的空白。但是它們面臨的普遍問題是“內容不科學，程序不規范”。

　　此外，隨著一些法律的相繼出臺，一些規章出現了與上位法不相適宜的情況。但是由于各種原因，這些規章在現實中仍舊被采用。

　　“很多規章的出臺的出發點是為了便于管理。”湛中樂說，但是不同的部門就同一事項制定了截然不同的規章現在也事實存在。

　　參與此次清理的銀監會政策法規部主任黃毅對此感同身受：“清理技術難點多，而且大量的內部利益需要協調，一些格式化的部門利益必須清理鏟除。”

　　需建立全方位的規章審查制度

    此次由國務院主導的規章清理行動特別強調清理程序的公開性。按國務院法制辦主任曹康泰的說法，就是要“傾聽民意，開門清理”。

　　國務院法制辦對“開門清理”的具體解釋是，“公眾參與、專家論證、政府決策”。因此，很多部門在此次清理活動中都向全社會公開征求意見。

　　以農業部為例，農業部對于一些規章的廢止意見，都聽取了一些在執法一線的基層官員的意見，比如《國營原種(良種)場工作試行條例(草案)》以及《全國優良牧草種子生產技術要求(試行)》等。

　　國務院法制辦表示，此次法規清理中一些有效的制度將會予以保留，比如規章執行情況信息反饋的機制和制度、規章立法后評估制度。未來還將引入規章定期清理制度。擬考慮每隔一定年限進行全面清理，并把經常清理與定期清理、專項清理與全面清理有機結合起來。

　　湛中樂認為，我國應該建立多種途徑的規章清理方式。

　　首先，是規章制定的過程需要公眾參與，前期進行把關；上級機關也要對規章進行備案審查。這些目前我國都正在慢慢嘗試。

　　“此外，還應該引入法院審查的途徑。”但是依據我國現行的行政訴訟法，行政機關制定行政規章屬于抽象行政行為，法院無權進行司法審查。在湛中樂看來，如果法院有權在行政訴訟中審查行政規章的合法性，將會增加對行政規章的監督和制約。