深化完善國有資產監管體制 堅定不移發展壯大國有經濟

　　文 / 陳正興

　　一、浙江國資監管工作在改革創新中發展提升

　　浙江省國資委成立近六年來，在國務院國資委和浙江省省委、省政府的正確領導下，全省國資監管部門認真貫徹黨的十六大以來的中央歷次會全精神，以科學發展觀統領國資監管工作全局，始終堅持“兩個毫不動搖”方針，依法履行出資人職責，發展壯大國有經濟，著力改革創新、優化調整、轉型升級、發展提升，激發出浙江國企改革發展和國資監管事業生機活力，彰顯了社會主義基本經濟制度在浙江的生動實踐。

　　到2009年底，全省國有及國有控股企業資產總額達16950億元，累計實現利潤總額361億元，累計實現營業收入5701億元，分別是2003年的2.9倍、2倍和1.9倍；其中，省國資委監管的省屬企業資產總額達到4498億元，歸屬于母公司的所有者權益達到1041億元，實現營業收入3048億元，利潤總額186億元，分別是2003年的2.6倍、2倍、2.5倍和2.2倍。

　　(一)以“三宜”原則為指導，不斷推進改革重組，增強企業活力

　　以民營經濟發展和“倒逼”機制推進國有企業改革發展，形成國有經濟與民營經濟共同發展的格局，一直是浙江經濟發展的重要舉措。2004年6月，省委、省政府審時度勢，果斷做出了以產權多元化為主要內容的新一輪省屬企業改革的重大決策，并提出了“宜強則強、宜留則留、宜退則退”的指導原則。在實施進程中，我們堅持“全面推進、重點突破”的方針，采取“一企一策、規范有序”的方式，扎實推進和深化改革，積極探索民營經濟大省環境下國有經濟發展的新路子，積極引導省屬企業與央企、外企、民企等開展戰略合作，取得了新一輪改革的階段性目標，實現了省屬企業從擺脫困境向做強做大、改革主體從單一搞活向整體推進、改革方式從被動應對向主動調整的“三個轉變”。

　　過去六年，在浙江省國資委所監管的省屬企業當中，已有4戶從競爭性領域退出，5戶引進了戰略投資者，10戶完成了整合重組，所監管的省屬企業數量從原來的26家改制重組為現在的17家。雖然企業數量減少，但資產總量不斷擴大，質量不斷提升，活力不斷增強。2009年，17家省屬企業(不含鹽業集團)的戶均資產達到263.6億元，戶均銷售收入178.6億元，戶均利潤總額10.8億元，分別是2003年的3.98倍、3.79倍和3.32倍。凈資產收益率從6.27%提升到9.06%。

　　(二)以打造“雙千工程”和構建“六大板塊”為重點，調整優化國有經濟布局結構

　　六年來，我們通過打造資產、經營規模超千億元的“雙千工程”，培育發展了一批具有示范、影響和帶動力強的大企業大集團。在過去的兩年中，浙江交通、物產、能源等3家省屬企業相繼實現了資產規?；蚪洜I規?！俺|”的目標。到2009年底，省屬企業資產總額超100億元的有10家，銷售收入超100億元的有8家，入圍2009年中國企業500強的8家，分別比2003年增加7家、5家和4家。

　　六年來，我們通過著力構建“能源、交通、現代商貿物流、優特鋼鐵、中高端化工、建筑”等六大優勢板塊，推進國有資本的“三個集聚”，國有經濟在關鍵領域和重要行業的控制力、影響力和帶動力不斷增強。2009年，在能源、交通、現代商貿物流、優特鋼鐵等四大產業領域的資產總額、營業收入和利潤總額分別占省屬企業總量的86.5%、84.6%和89.3%，已呈現絕對優勢地位。2009年與2003年相比，分布在基礎性行業和第三產業的省屬企業所有者權益比重分別增長67 %和131%。到2009年底，浙江能源集團控股管理的裝機容量占全省6000千瓦及以上統調裝機容量的比重達到了47.5%；浙江省交通集團所屬高速公路投資里程占全省的比重達到了71.4%。

　　(三)以推進轉型升級為關鍵，加快轉變國有經濟發展方式

　　2008年，省委、省政府作出加快推進經濟轉型升級的決定后，我們即時部署開展“深化改革、強化監管、優化服務，推進省屬企業轉型升級”的“三化一推進”工作。通過這些年的努力，省屬企業在產業升級、轉型發展上取得了新進展。

　　1.拓展新興產業領域，延伸產業鏈。大力發展金融、旅游、海洋經濟等新興產業，培育新的經濟增長點。我們組建設立了浙商保險、浙商金匯信托、浙商產業投資基金等金融平臺；以浙江旅游集團為龍頭，通過控股、參股、品牌輸出等方式，整合優質旅游資源，構建旅游電子商務、文化會展、旅游交通、休閑綜合體等平臺；按照浙江省沿海經濟發展帶的總體部署，引導鼓勵省屬企業加強產業鏈上下游的協同和與銀行、地方政府的多方合作，積極參與港口、碼頭、岸線、航運等建設與開發業務。

　　2.突出主業發展，提升價值鏈。我們通過對省屬企業確定主業、加快主營業務轉型升級、壓縮管理層級等舉措，推動企業明晰戰略定位和發展方向，突出主業發展，控制非主業投資。同時，推進企業加快對現有非主營業務的清理整合、重組改制，以優化企業內部資源配置，實現在風險可控條件下的企業價值最大化。各省屬企業從產業發展方向和自身實際出發，梳理優化了集團產業板塊，推進盈利模式創新轉變，向產業鏈價值高端拓展。

　　3.加快自主創新，增強核心競爭力。支持和鼓勵企業以自主創新為核心助推轉型升級，統籌國有資本經營預算資金，用于重大建設項目的資本性支出和研發性支出，業績考核中實行研發費用視同實現利潤等相關政策。許多省屬企業科技創新投入不斷加大，研發應用新產品、新工藝、新技術，改造提升傳統產業的勢頭呈上升趨勢，國家級和省級企業技術中心建設邁出可喜步伐。目前，省屬企業已擁有1家國家重點實驗室、6家省級科研院所或技術中心、6家博士后科研工作站，6家被列入省創新型試點企業。

　　(四)以加強財務監管為核心，基本形成具有浙江特色的國資監管新體系

　　六年來，我們在建立健全國資監管組織體系的基礎上，不斷完善國資監管制度體系和責任體系，國資監管工作得到有力推進。

　　1.實施“四個報告制度”。為強化出資人在企業法人治理結構中的地位，我們先后制定實施了國有產權代表、企業重大財務事項、內部審計和專職財務監管等“四個報告制度”，并在實施中總結、完善和提高。通過國有產權代表報告制度和企業重大財務事項報告制度，規范省屬企業重大事項和行為；通過內審報告制度，指導企業建立健全內審監督機制；通過專職監管報告制度，促進企業法人治理結構建設。

　　2.改進經營者業績考核體系。根據產權多元化的實際，我們制定和完善國有獨資和絕對控股、相對控股和參股企業的兩個業績考核新辦法。新的經營業績考核體系是以國有凈利潤為主指標，對國有獨資和絕對控股企業的經營者進行經營業績考核；以國有產權代表履行職責和凈資產收益率為基本指標，對國有相對控股和參股企業的國有產權代表進行經營業績考核。并實行期股期權獎勵制度，引導和激勵企業建立有利于國有資產保值增值、有利于企業提高發展質量和效益、有利于企業轉變發展方式的長效機制。

　　3.創新企業資本、成本管理方式。指導企業管好賬本，抓好財務資金管理。許多省屬企業集團化財務集中管控模式初步建立，利用集團內部財務公司、結算中心等資金平臺，大力推行資金集中管理，每年實現資金效益在6億元以上。指導企業加強預算管理，改進財務決算管理方式。目前，省屬企業已經實現了全面預算全覆蓋，絕大多數企業都成立全面預算委員會，推行預算完成情況與業績考核掛鉤，保證預算執行效果。為實現企業預決算對標管理，我們改變以往單純下達財務決算批復或整改意見的形式，實行“預算、決算、績效評價”三者有機結合，綜合向企業下達“年度財務管理意見書”。指導企業建立和落實目標成本責任制，加大降本增效和風險管控力度。許多省屬企業推行集約化、精細化、規范化管理制度，努力挖掘企業成本競爭優勢，筑牢投資、擔保、債務風險管控堤防。

　　4.規范國企改制和國有產權轉讓。針對新一輪改革產權轉讓規范要求高的實際，我們從源頭入手，實施委托中介機構審計、評估的“陽光工程”，建立中介機構庫和評標專家庫，并實行考核和動態管理機制。在企業改制重組中，實行職工安置方案和資產真實完整為主要內容的“雙承諾制”，切實維護職工合法利益。開展了全省國有產權交易機構的清理整頓和年檢工作，積極培育地方性國有產權交易市場，基本形成了覆蓋全省的國有產權交易平臺，國有產權交易普遍進入市場公開操作。為解決資產評估報告時效與國有企業改革進程之間的矛盾，我們還實行了資產“預評估”的做法，對加快改革進程起到了積極的促進作用。

　　(五)以發揮政治核心作用為保障，進一步加強和改進企業黨建工作

　　六年來，在構建國資監管新體制和推進國企改革發展新進程中，我們始終將黨建工作與國資監管工作和國企改革發展同步規劃、同步部署、同步推進。深入開展學習實踐科學發展觀活動，建立有利于企業科學發展的長效機制。積極探索黨組織的工作制度與法人治理結構的工作規則結合起來，推進黨建工作與業務工作協調發展，為發揮其政治核心作用提供可靠保證。創新黨建工作機制，不斷夯實基層黨建工作基礎，推進企業黨務公開試點，實現企業黨建工作的制度化、規范化。以組織開展“四好班子”、“兩優一先”、“創業富民、創新強省”先進集體和個人評選表彰等重大活動為載體，不斷推進黨的先進性建設，增強領導班子的凝聚力和戰斗力，有效激發國有企業的生機和活力。深入實施“人才強企”戰略，加大創新型人才引進力度和人才隊伍建設力度。最近，浙江省委、省政府作出建設“海外高層次人才創新園”的重大戰略決策，目前我們正在動員省屬企業加快集聚各種創新資源，迅速搶駐“海創園”的建設。著力構建和完善懲防體系，整合紀檢監察、審計核查、專職監管等多方面力量，積極探索綜合監督機制。不斷落實黨風廉政建設責任制，加大案件查辦力度，形成反腐倡廉合力。

　　浙江省國資監管工作和國企改革發展的實踐充分證明，黨的十六大以來中央關于國有資產監管體制改革和國有企業改革發展的一系列方針政策是完全正確的，在浙江這個民營經濟充分發展的省份是可以搞好國有企業的，國有企業和民營企業可以在競爭中相互促進、共生共榮的。

　　二、浙江縣級國資監管體制改革在實踐探索中深化完善

　　黨的十六大以來，浙江各縣級黨委、政府在中央和省、市三級國資監管體制建立和完善的有力帶動下，依靠各級領導的重視支持和上級國資監管部門的指導幫助，從縣域經濟社會發展特點和現狀出發，因地制宜地探索和推進縣級國資監管體制改革，取得了積極進展。

　　從縣級國資機構情況看，主要有三種模式：一是單獨組建，為政府特設機構，代表政府對經營性國有資產履行出資人職責；二是相對獨立組建，也為政府特設機構，機構“三定”方案單獨設置，但與財政部門合署，實行一個黨組，國資監管機構主要負責人兼任財政部門副職或黨組成員以上職務；三是設立國資委(為決策議事機構)，下設國資辦(掛靠財政部門)，主要職能由財政部門履行。據統計，目前在全省90個縣(市、區)中，已有10個單獨組建了國資監管機構，25個相對獨立組建了國資監管機構，還有一些縣(市、區)正在結合這次機構改革，籌劃組建國資監管機構。

　　從縣級國資總量情況看，截止2009年底，全省縣級國有及控股企業共2092戶，占全省的39.6%；資產總量5714億元，占全省的33.7%；凈資產2127億元，占全省的32.9 %。資產總量、凈資產均比2003年增長2.5倍。其中，單獨組建國資監管機構的10個縣(市、區)分別比2003年增長4.8倍和4.1倍。一些經濟比較發達的縣(市、區)的國有企業資產總量均超過了200億元，如，義烏市為277.1億元，蕭山區為438.5億元，余杭區為437.8億元。淳安等縣市通過加強監管，資產和凈資產總量也迅猛增長。

　　從縣級國資營運機制看，單獨組建或相對獨立組建國資監管機構的縣(市、區)，大多實行“國資監管機構──國資公司──企業”三層國資營運架構，也有少部分實行“國資監管機構──企業”兩層架構。

　　縱觀浙江國資監管體制和營運機制改革，許多地方都能結合當地實際，積極探索，開拓創新，做了大量工作，取得了明顯成效。主要做法如下：

　　(一)立足體制改革，明確責任主體

　　根據“三結合”、“三統一”、“三分開”的原則，各地堅持體制改革與制度建設兩手抓。一手抓體制改革，形成了以義烏為代表的各具特色的縣級國資監管新體制，解決了縣級國有資產監管“由誰履行、履行什么、怎樣履行”的問題，責任主體和行為主體進一步得到明確；一手抓制度建設，建立健全了基本涵蓋國資監管各領域、各環節的規章制度與工作流程，包括重大事項報告、投融資審批、審計和經營業績考核等制度。一些縣市還試行了國有資本經營預算制度，促進國有資本的合理配置。同時，建立企業領導人員選拔任用與分級管理機制，為國有資產保值增值提供堅強的組織保證。

　　(二)立足資源整合，提高配置效率

　　近幾年來，浙江城鎮化建設加快推進，區域經濟協調發展，市場規模不斷擴大，現代服務業迅速崛起，在這些領域的國有資產總量也越來越大。如何通過有效整合、盤活存量、優化配置等手段，發揮國有資本的引領帶動作用，成為各級黨委、政府推進縣域經濟社會發展的重要抓手。包括義烏、臨安在內的縣市黨委、政府，一方面依托現有國資經營公司這一重要載體，將大量分布于城市基礎設施、政府公用事業等領域以及部分行政事業“非轉經”的國有資產整合進來，實行歸口集約化管理。比如，臨安市將全市70%的國有資產統一納入國資經營公司平臺，有效解決了多年來資產分散、運營效率不高的弊端。目前，全省90個縣(市、區)中已有78個設立了國資經營公司。另一方面，按照不同行業和產業分布集聚資源，組建成立包括水務、交通、城建、農林、旅游等集團公司，作為縣級國有資產經營主體，做大做強國資平臺，充分發揮國有資本在吸引民營資本、增強政府財力調控、促進縣域經濟社會發展中的支撐帶動功能。比如，義烏、臨海、嘉善、長興等地都成立了若干國資公司，全盤掌控全縣市境內的國有資源。

　　(三)立足資本運作，實現最大價值

　　面對縣域經濟社會加速發展中的資金瓶頸，各地注重國有資本的導向、放大、扶持、控制效應，通過推進上市、股權轉讓、兼并重組、發行債券等方式，積極拓寬融資渠道，加大資本運作和投融資力度，籌措建設資金。目前縣級已擁有8家國有控股上市公司，占全省的29.6%，包括義烏國際商貿城、海寧皮革城等一批國有控股的以實體市場為基礎的上市公司。各地還結合民間社會資本充裕的實際，積極引進民間社會資本和資源，合作開發商業街區、海洋灘涂、物流園區以及城市公益事業等，為縣域經濟社會發展注入了新的活力。

　　(四)立足保值增值，拓展國資空間

　　各地重視對非經營性資產和資源性資產的監管，許多縣市將兩類資產統一納入監管范圍，做到管好盤活，變死資產為活資本，最大限度地拓展國有資產運營和升值空間。在加強非經營性資產監管上，明確行政事業單位資產的配置、運行、處置等職責權限程序，加強資產形成、使用、處置、出租出借以及資產收益等重點環節的動態管理，實踐探索資產管理與財務管理、預算管理、政府采購管理的有機結合。在加強資源性資產監管上，結合當地實際，健全完善土地、礦產、水利(采砂許可權)、國有林地等的管理，變資源為資產，顯化資源價值。上虞等縣市還在鄉鎮探索設立國資監管部門，對鄉鎮國有資產進行統一監管和運營。國資監管領域和空間的拓展，為優化配置和保值增值，促進縣域經濟社會發展提供了有力保障。

　　三、進一步推進浙江縣級國資監管體制改革的主要設想

　　當前和今后一個時期，我們將本著統一思想、總結提高、加強指導、全面覆蓋“十六字”方針，認真貫徹落實《企業國有資產法》和國務院國資委《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》精神，進一步推進縣級國資監管體制改革，努力發揮國有經濟在促進縣域經濟社會又好又快發展中的主導作用。

　　(一)統一思想，形成推進縣級國資監管體制改革的合力

　　盡管浙江縣級國資監管體制改革在實踐探索中初見成效，但與真正建立比較完善的出資人監管體系的要求相比仍有較大差距。一些地方國資監管機構不到位，出資人職責難以有效落實；一些經營性國資游離于監管體制外，存在多個監管主體、多種監管政策等。推進縣級國資監管體制改革，不僅對優化資源配置、培育和發展充滿活力的市場經濟微觀主體至關重要，而且對進一步推進政企分開、發展壯大國有經濟、增強政府經濟調控能力、推動縣域經濟社會繁榮進步意義重大。要針對縣級國資數量、分布和結構的新特點、新趨勢，將推進國資監管體制改革和加強國資監管工作擺到各級黨委、政府謀全局、抓大事、增效益、促發展的重要位置，統一各部門、各企業的思想，切實提高認識，形成合力。

　　(二)總結提高，借鑒推廣義烏國資監管體制改革的做法

　　義烏國資監管新體系運行已初見成效。2009年，該市24家國有獨資、控股企業總資產達到270多億元，實現利潤總額12億多元，同比分別增長68%和67%。實踐證明，縣級國有資產“有專門監管比沒有專門監管好、集中監管比分散監管好”。下一步，我們將按照國務院國資委和浙江省省委、省政府的要求，在認真總結提高的基礎上，以點帶面，點面結合，在全省范圍內借鑒推廣義烏做法，積極探索符合縣域經濟特點的縣級國資監管體制?？傮w設想是：結合市縣機構改革，根據各地國資的數量、結構和特點，因地制宜，可以是單獨設立機構，也可以與財政部門合署，在國資監管體制上不搞“一刀切”，不搞單一模式，但根本一條是必須明確國有資產保值增值的責任主體和行為主體，建立健全企業國有資產出資人制度，促進國有資產保值增值，努力發揮國有經濟在促進當地經濟又好又快發展中的重要作用。

　　(三)加強指導，深化完善縣級國資監管體制

　　縣級國資監管體制改革方案的制定和實施，離不開上級國資監管部門的指導。我們將按照主動協調、上下聯動和構建國資監管新體制的要求，加強對市縣兩級國資監管工作的指導與監督，盡快理順國資監管體制機制，確保國資監管機構、人員和職責“三到位”。加強對全省國資監管和國企改革發展中一些重大共性問題的研究，指導各地建立健全工作決策機制、協調機制和推進機制，共同發展壯大國有經濟。加強對縣級國資監管部門干部的教育培訓，經常性地開展工作交流，提高縣級國資監管工作的能力和水平。

　　(四)全面覆蓋，穩步實施“大國資”監管模式

　　國資監管全覆蓋是浙江省今后深化國資監管體制改革的重要方向。省本級將學習借鑒上海市、天津市的做法，既加強對省政府授權國有企業的監管，又穩妥地對分散在各部門的國有資產進行有效監管。目前，我們正在著手研究、推進這項改革工作。同時，我們將積極指導市縣兩級國資監管部門，大膽實踐和穩步推進“大國資”監管模式，打破各自為政、利益固化的格局，克服分散監管的各種弊端，將各類經營性和資源性資產等納入國資監管機構實行集中統一監管，在更大范圍內優化資源配置，實現資源要素的集約化經營、規?；l展。充分發揮企業國有資產的配置效率和潛在價值，開辟最大經濟社會效益的國資監管新路，共同推進全省國資監管全覆蓋?！?/p>